RIPARTO DI COMPETENZA IN MATERIA DI TUTELA DELL’AMBIENTE

Corte Costituzionale, 26 maggio 2010, n. 193

Dario Immordino

La Corte costituzionale si pronuncia sull’assetto delle competenze in materia di "tutela" dell’ambiente, dell’ecosistema e dei beni culturali e sul contenuto e i limiti della potestà normativa regionale

Nell’esercizio delle proprie competenze in materia di tutela e valorizzazione dell’ambiente, dell’ecosistema e dei beni culturali, le Regioni sono tenute a rispettare la disciplina dettata dalle leggi statali, le quali, per quanto riguarda la “tutela”, prevedono il conferimento alle Regioni di precise funzioni amministrative, imponendo per il loro esercizio il rispetto del principio di cooperazione tra Stato e Regioni, e, per quanto riguarda le funzioni di “valorizzazione”, dettano i principi fondamentali che le Regioni stesse sono tenute ad osservare.

Motivo per cui sono costituzionalmente illegittime le disposizioni con le quali un legislatore regionale consenta l’esercizio dell’attività venatoria nell’ambito di zone classificate come aree protette, disponga autonomamente - al di fuori di ogni forma di cooperazione con lo Stato - l’assegnazione di compiti di tutela, valorizzazione e gestione del patrimonio culturale ai gestori dei parchi naturali regionali e delle riserve speciali, alteri l’ordine di prevalenza che la normativa statale ha fissato tra gli strumenti di pianificazione paesaggistica.

Tra le principali innovazioni introdotte dalla riforma costituzionale del 2001, oltre alla prefigurazione di un modello di Stato sussidiario, si segnala anche la “costituzionalizzazione” formale dell'ambiente.

In relazione alle competenze legislative il nuovo art. 117 della Costituzione italiana, nel comma 2, lett. S, attribuisce la "tutela dell'ambiente e dell'ecosistema” alla potestà legislativa esclusiva dello Stato, e assegna alla competenza legislativa concorrente delle Regioni la disciplina di diverse materie a vario titolo afferenti al “valore ambiente”, come la "valorizzazione dei beni culturali e ambientali, la tutela della salute, il governo del territorio, la protezione civile, la produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell'energia, i porti e gli aeroporti civili, le grandi reti di trasporto e dì navigazione, la ricerca scientifica e tecnologica ed di sostegno dell'innovazione per i settori produttivi".

Nel nuovo art. 117 della Costituzione, la tutela dell'ambiente e dell'ecosistema viene riconosciuta come valore di rilevanza costituzionale e quindi come interesse trasversale o orizzontale collegato funzionalmente alle varie materie di competenza statale e regionale. La competenza esclusiva dello Stato trova fondamento nella necessità dì una effettiva uniformità ed omogeneità strategica dell'azione di tutela, su tutto il territorio nazionale, e nella esigenza di definire dei livelli minimi di protezione. Ciò non esclude che le Regioni possano introdurre misure di tutela più rigorose o più adatte ai diversi contesti territoriali rispetto a quelle previste dello stato, in attuazione del principio della differenziazione e della sussidiarietà.

In questo contesto si colloca la sentenza n. 193/2010 con la quale la Corte costituzionale si è pronunciata sulla questione di legittimità costituzionale di diverse disposizioni della legge della Regione Piemonte 29 giugno, 2009, n. 19 (Testo unico sulla tutela delle aree naturali e della biodiversità)

La prima delle censure proposte riguarda le disposizioni (articoli 5 e 8) attraverso cui il legislatore regionale, individuate quattro categorie di aree protette a gestione regionale, provinciale e locale (parchi naturali, riserve naturali, zone naturali di salvaguardia e riserve speciali) specifica che nelle zone naturali di salvaguardia il regime d’uso e di tutela non condiziona l’attività venatoria e che nelle predette zone si applicano i divieti  previsti per le aree protette classificate come parco naturale o riserva naturale, ad eccezione di quelli concernenti l’ attività venatoria, l’ introduzione e l’utilizzo di armi o mezzi di cattura, il sorvolo a bassa quota di velivoli.

In merito il Giudice delle leggi rileva che l’introduzione della competenza esclusiva dello Stato in materia di “tutela” dell’ambiente, dell’ecosistema e dei beni culturali ha mutato il quadro di riferimento in cui si inseriva la legge quadro sulle aree protette n. 394 del 1991, che ha previsto l’esistenza di aree protette regionali, distinguendole da quelle statali sulla base del criterio della dimensione dell’interesse tutelato, e ne ha affidato alle Regioni la gestione.

 Sicché nel mutato contesto dell’ordinamento queste ultime sono chiamate ad esercitare competenze amministrative inerenti, sia alla “tutela”, sia alla “valorizzazione” di tali  ecosistemi secondo il principio di cooperazione tra Stato e Regioni,  nel perseguimento dei fini di tutela e valorizzazione delle aree protette, e nel rispetto della disciplina dettata dalle leggi statali.

Per quanto attiene invece all’esercizio della potestà normativa la preservazione della fauna selvatica - bene ambientale di notevole rilievo - rientra nella materia “tutela dell’ambiente e dell’ecosistema”, affidata alla competenza legislativa esclusiva del legislatore statale, il quale con la citata legge quadro e con la legge 11 febbraio 1992, n. 157 (norme sulla protezione della fauna selvatica omeoterma e per il prelievo venatorio), ha previsto il divieto di esercizio dell’attività venatoria nell’ambito delle aree protette.

Secondo il consolidato orientamento della giurisprudenza costituzionale tale divieto deve considerarsi  un livello di tutela, non “minimo”, ma «adeguato e non riducibile», sicché alle regioni resta la possibilità di prescrivere -purché nell’esercizio di proprie autonome competenze legislative - livelli di tutela più elevati (sentenza n. 61 del 2009), ma non certamente di attenuare la portata del divieto statale.

Con la stessa pronuncia la Corte dichiara l’illegittimità costituzionale delle disposizioni con cui il legislatore piemontese affida ai gestori dei parchi naturali regionali il compito di tutelare il patrimonio storico-culturale ed architettonico e di garantire, attraverso un processo di pianificazione di area, l’equilibrio urbanistico-territoriale ed il recupero dei valori paesaggistico-ambientale, e ai gestori delle aree protette denominate «riserve speciali» il compito di tutelare il patrimonio archeologico, storico, artistico e culturale.

Una simile disciplina, adottata autonomamente dalla regione, infatti si pone in evidente contrasto con le disposizioni del cd Codice dei beni culturali (artt. 4, 5 e 133 del D.lgs. n. 42/2004) che impongono la cooperazione con lo Stato quale presupposto per l’esercizio da parte delle Regioni di funzioni amministrative concernenti la tutela del patrimonio storico-culturale ed architettonico o di quello archeologico, storico, artistico e culturale, e la definizione di indirizzi e criteri riguardanti le attività di tutela, pianificazione, recupero, riqualificazione e valorizzazione del paesaggio.

Un ulteriore profilo di illegittimità della normativa impugnata concerne quelle disposizioni attraverso le quali il legislatore regionale altera l’ordine di prevalenza che la normativa statale ha fissato tra gli strumenti di pianificazione paesaggistica.

Più precisamente l’art. 26 della citata legge regionale prevede che per le aree naturali protette classificate parco naturale o zone naturali di salvaguardia è redatto un piano di area, che ha valore di piano territoriale regionale e sostituisce le norme difformi dei piani territoriali o urbanistici di qualsiasi livello, mentre l’art. 27 della medesima legge regionale prevede che i piani naturalistici hanno valore di piani di gestione dell’area protetta e le norme in essa previste sono vincolanti ad ogni livello.

Il problema della ripartizione di competenze in materia origina dalla circostanza che sul territorio vengono a gravare più interessi pubblici: da un lato, quelli concernenti la conservazione ambientale e paesaggistica, la cui cura (in base all’art. 117, c.2., lett. s), Cost) spetta in via esclusiva allo Stato; dall’altro, quelli riguardanti il governo del territorio e la valorizzazione dei beni culturali ed ambientali (fruizione del territorio), che sono affidati, in virtù del terzo comma dello stesso art. 117, alla competenza concorrente dello Stato e delle Regioni. Si «tratta di due tipi di tutela, che ben possono essere coordinati fra loro, ma che debbono necessariamente restare distinti»

 In merito la Corte richiama il proprio consolidato orientamento secondo cui posta, sul piano del riparto di competenze tra Stato e Regione in materia di paesaggio, la «separatezza tra pianificazione territoriale ed urbanistica, da un lato, e tutela paesaggistica dall’altro», deve comunque prevalere «l’impronta unitaria della pianificazione paesaggistica».

Ne consegue che le disposizioni censurate, contrastando con l’art. 145 del d.lgs. n. 42 del 2004 (il quale pone il principio della prevalenza del piano paesaggistico sugli atti di pianificazione ad incidenza territoriale posti dalle normative di settore, ivi compresi quelli degli enti gestori delle aree naturali protette) violano l’art. 117, secondo comma, lett. s), e terzo comma, Cost.

Corte Costituzionale, 26 maggio 2010, n. 193

(Pres. Amirante – Rel. Maddalena)

Considerato in diritto

1. - Il Presidente del Consiglio dei ministri ha proposto, in via principale, questione di legittimità costituzionale degli artt. 5, comma 1, lettera c), 7, comma 2, lettera a), n. 3 e n. 4, e lettera d), n. 1, 8, comma 4, 26, comma 1, 27, comma 3, e dell’allegato B della legge della Regione Piemonte 29 giugno 2009, n. 19 (Testo unico sulla tutela delle aree naturali e della biodiversità).

2. - Al fine della soluzione delle questioni proposte, occorre premettere che la istituzione di aree protette statali o regionali mira a “tutelare” ed a “valorizzare” quei territori che presentano valori culturali, paesaggistici ed ambientali, meritevoli di salvaguardia e di protezione. E non è dubbio, di conseguenza, che, una volta che la legge quadro sulle aree protette n. 394 del 1991 ha previsto l’esistenza di aree protette regionali, distinguendole da quelle statali sulla base del criterio della dimensione dell’interesse tutelato, e ne ha affidato alle Regioni la gestione, queste ultime devono esercitare competenze amministrative inerenti, sia alla “tutela”, sia alla “valorizzazione” di tali ecosistemi.

La modifica del Titolo V della Parte seconda della Costituzione, introducendo, all’art. 117, secondo comma, lettera s), la competenza esclusiva dello Stato in materia di “tutela” dell’ambiente, dell’ecosistema e dei beni culturali (sentenza n. 272 del 2009), ha mutato il quadro di riferimento in cui si inseriva la legge n. 394 del 1991, prevedendo che le competenze legislative in materia di “tutela” spettano esclusivamente allo Stato, mentre le Regioni possono esercitare soltanto funzioni amministrative di “tutela” se ed in quanto ad esse conferite dallo Stato, in attuazione del principio di sussidiarietà, di cui all’art. 118, primo comma, Cost.

Nel mutato contesto dell’ordinamento, la legge quadro n. 394 del 1991 deve essere interpretata come una legge di conferimento alle Regioni di funzioni amministrative di tutela dell’ambiente, dell’ecosistema e dei beni culturali, da esercitare secondo il principio di cooperazione tra Stato e Regioni, come, d’altronde, precisa l’art. 1, comma 5, della legge medesima, il quale statuisce che «nella tutela e nella gestione delle aree naturali protette, lo Stato, le Regioni e gli enti locali attuano forme di cooperazione e di intesa, ai sensi dell’art. 81 del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, e dell’art. 27 della legge 8 giugno 1990, n. 142».

E’, dunque, attribuito alle Regioni l’esercizio delle funzioni amministrative indispensabili per il perseguimento dei fini propri delle aree protette: la funzione di tutela e quella di valorizzazione.

Dette funzioni amministrative, che sono tra loro nettamente distinte, devono peraltro essere esercitate in modo che siano comunque soddisfatte le esigenze della tutela, come si desume dagli artt. 3 e 6 del d.lgs. 42 del 2004, nonché dall’art. 131 dello stesso decreto.

In questo quadro, pertanto, le Regioni, se da un lato non possono invadere le competenze legislative esclusive dello Stato in materia di tutela dell’ambiente, dell’ecosistema e dei beni culturali, dall’altro sono tenute a rispettare la disciplina dettata dalle leggi statali, le quali, per quanto riguarda la “tutela”, prevedono il conferimento alle Regioni di precise funzioni amministrative, imponendo per il loro esercizio il rispetto del principio di cooperazione tra Stato e Regioni, e, per quanto riguarda le funzioni di “valorizzazione”, dettano i principi fondamentali che le Regioni stesse sono tenute ad osservare.

3. - La prima questione posta dal ricorrente concerne l’esercizio dell’attività venatoria in quelle zone che la legge della Regione Piemonte n. 19 del 2009 definisce «zone naturali di salvaguardia».

La questione riguarda l’art. 5, comma 1, lettera c), e l’art. 8, comma 4, che consentono l’attività venatoria nelle zone naturali di salvaguardia e che sono congiuntamente impugnati dal Presidente del Consiglio dei ministri per contrasto con l’art. 22 della legge n. 394 del 1991, che vieta l’attività venatoria nei parchi naturali e nelle riserve naturali regionali, e, di conseguenza, per violazione dell’art. 117, comma secondo, lettera s), Cost.

La questione è fondata.

L’art. 5, comma 1, della legge regionale n. 19 del 2009, nell’introdurre le cosiddette «zone naturali di salvaguardia», le classifica espressamente tra le aree protette.

Si tratta, peraltro, di una tipologia di area protetta non prevista dalla disciplina statale (cui spetta, ai sensi dell’art. 3, comma 4, della legge quadro n. 394 del 1991, la “classificazione”, e quindi la “denominazione”, delle aree protette) e di cui non sarebbe stata, quindi, consentita l’introduzione da parte del legislatore regionale (posto che la deliberazione 2 dicembre 1996, tuttora vigente, del Comitato per le aree naturali protette, ora sostituito dalla Conferenza permanente per i rapporti Stato-Regioni, non ha previsto, e quindi non ha consentito, la tipologia di area protetta introdotta dal legislatore regionale). Prescindendo, tuttavia, da tale profilo, deve in ogni caso ritenersi che il divieto di attività venatoria, previsto dall’art. 22, comma 6, della legge quadro n. 394 del 1991 per i parchi e le riserve naturali regionali (ovvero per le aree protette regionali previste e consentite dalla legislazione statale) si applichi anche alle zone naturali di salvaguardia, dato che il fine di protezione della fauna è connaturato alla funzione propria di qualsiasi area protetta.

Il divieto di caccia, infatti, è una delle finalità più rilevanti che giustificano l’istituzione di un’area protetta, poiché oggetto della caccia è la fauna selvatica, bene ambientale di notevole rilievo, la cui tutela rientra nella materia “tutela dell’ambiente e dell’ecosistema”, affidata alla competenza legislativa esclusiva dello Strato, che deve provvedervi assicurando un livello di tutela, non “minimo”, ma «adeguato e non riducibile», come ha puntualizzato la più recente giurisprudenza di questa Corte, restando salva la potestà della Regione di prescrivere, purché nell’esercizio di proprie autonome competenze legislative, livelli di tutela più elevati (sentenza n. 61 del 2009).

Il divieto di esercizio dell’attività venatoria nelle aree protette, affermato dalla legge n. 394 del 1991, è stato, d’altronde, ribadito pure dalla legge 11 febbraio 1992, n. 157 (Norme sulla protezione della fauna selvatica omeoterma e per il prelievo venatorio), la quale, nel prevedere che «la fauna selvatica è patrimonio indisponibile dello Stato» (art. 1, comma 1) e che «l’esercizio dell’attività venatoria è consentito purché non contrasti con l’esigenza di conservazione della fauna selvatica» (art. 1, comma 2), annovera, tra le materie riservate allo Stato (e non delegate, oggi si direbbe non conferite, alle Regioni), «l’individuazione delle specie cacciabili e dei periodi di attività venatoria» (art. 18), nonché la previsione di una serie di divieti (art. 21), tra i quali il divieto dell’esercizio dell’attività venatoria «nei parchi nazionali, nei parchi naturali regionali, nelle riserve naturali».

3.1. - La seconda questione concerne la legittimità costituzionale dell’affidamento ai gestori dei parchi naturali regionali del compito di tutelare il patrimonio storico-culturale ed architettonico, nonché dell’affidamento ai gestori delle aree protette denominate «riserve speciali» del compito di tutelare il patrimonio archeologico, storico, artistico e culturale. Dette norme, che il ricorrente considera in contrasto con gli artt. 4 e 5 del d.lgs. n. 42 del 2004, e, quindi, con gli artt. 117 e 118 Cost., si rinvengono, rispettivamente, nell’art. 7, comma 2, lettera a), n. 3, e comma 2, lettera d), n. 1, della legge regionale di cui si tratta.

Le questioni sono fondate nei limiti di seguito precisati.

Infatti, le impugnate disposizioni, con le quali la Regione Piemonte dispone autonomamente, al di fuori di ogni forma di cooperazione con lo Stato, l’assegnazione di compiti di tutela, valorizzazione e gestione del patrimonio culturale ai gestori dei parchi naturali regionali e delle riserve speciali, sono chiaramente in contrasto con gli artt. 4 e 5 del d.lgs. n. 42 del 2004, che impongono detta cooperazione quale presupposto per l’esercizio da parte delle Regioni di funzioni amministrative di tutela, nella parte in cui si riferiscono (non solo alla gestione o alla valorizzazione, ma anche) alla tutela del patrimonio storico-culturale ed architettonico o di quello archeologico, storico, artistico e culturale. Pertanto, alla luce delle considerazioni sopra svolte (sub 3), va dichiarata l’illegittimità costituzionale del suddetto art. 7, comma 2, lettera a), n. 3, limitatamente alle parole «tutelare e», nonché dell’art. 7, comma 2, lett. d), n. 1, limitatamente alla parola «tutelare».

3.2. - Ulteriore questione posta dal ricorrente riguarda la violazione degli artt. 117, secondo comma, lettera s), e terzo comma, e 118 Cost., in relazione alla parte III del d.lgs. n. 42 del 2004 ed, in particolare, all’art. 133, da parte dell’art. 7, comma 2, lettera a), n. 4, della legge regionale piemontese, secondo il quale è compito dei gestori dei parchi naturali regionali «garantire, attraverso un processo di pianificazione di area, l’equilibrio urbanistico-territoriale ed il recupero dei valori paesaggistico-ambientale».

Anche tale questione è fondata.

Il citato art. 133 del d.lgs. n. 42 del 2004 ribadisce il principio di cooperazione tra le amministrazioni pubbliche per «la definizione di indirizzi e criteri riguardanti le attività di tutela, pianificazione, recupero, riqualificazione e valorizzazione del paesaggio». La Regione, invece, ha legiferato autonomamente. Per le stesse ragioni sopra indicate deve, pertanto, dichiararsi l’illegittimità costituzionale anche di detta disposizione.

3. 3. - La quarta questione posta dal ricorrente riguarda congiuntamente gli art. 26 e 27 della legge regionale del Piemonte, per contrasto con l’art. 117, secondo comma, lett. s), e terzo comma, Cost., in relazione all’art. 145 del d.lgs. n. 42 del 2004.

L’art. 26 di detta legge prevede che per le aree naturali protette classificate parco naturale o zone naturali di salvaguardia è redatto un piano di area, che ha valore di piano territoriale regionale e sostituisce le norme difformi dei piani territoriali o urbanistici di qualsiasi livello, mentre l’art. 27 della medesima legge regionale prevede che i piani naturalistici hanno valore di piani di gestione dell’area protetta e le norme in essa prevedute sono vincolanti ad ogni livello.

La questione è fondata.

Le disposizioni censurate contrastano, infatti, con l’art. 145 del d.lgs. n. 42 del 2004, il quale pone il principio della prevalenza del piano paesaggistico sugli atti di pianificazione ad incidenza territoriale posti dalle normative di settore, ivi compresi quelli degli enti gestori delle aree naturali protette. Per le ragioni già chiarite dalla giurisprudenza di questa Corte (cfr. sentenze n. 180 e n. 437 del 2008) deve, pertanto, essere dichiarata l’illegittimità costituzionale anche di queste disposizioni.

3.4. - L’ultima questione proposta riguarda l’allegato B della legge della Regione Piemonte n. 19 del 2009.

Secondo il ricorrente, detto allegato, articolato in quattro livelli di valutazione di incidenza di un progetto o piano sulle circostanti aree protette, prevede, al secondo livello, che «in caso di incidenza negativa, si aggiunge anche la determinazione delle possibilità di mitigazione», là dove, trattandosi di incidenza negativa, avrebbe dovuto prevedere, ai sensi dell’art. 5, comma 9, del d.P.R. 8 settembre 1997, n. 357 (Regolamento recante attuazione della direttiva 92/43/CEE relativa alla conservazione degli habitat naturali e seminaturali, nonché della flora e della fauna selvatiche), misure di compensazione e non di mitigazione.

La questione non è fondata.

Infatti, la legge regionale si è limitata ad includere nell’allegato B le linee guida redatte per conto della Commissione europea, le quali prevedono quattro livelli di valutazione di incidenza, secondo l’intensità dell’incidenza stessa, e prescrivono, per il secondo livello, l’adozione, in ogni caso, di misure di mitigazione, dirette a minimizzare l’impatto ambientale negativo dell’intervento, piano o programma, e prevedono per il quarto livello, relativo a interventi e programmi di incidenza fortemente negativa, ma necessitati da motivi imperativi di rilevante interesse pubblico, l’imposizione anche di misure di compensazione, che possano garantire l’equilibrio della conservazione degli habitat naturali nell’ambito dell’intera regione biogeografica interessata. In altri termini, le misure di mitigazione previste dall’allegato B non sono sostitutive di quelle di conservazione, e la loro previsione, imposta dal diritto comunitario, è coerente con le prescrizioni di cui all’art. 5 del d.P.R. n. 357 del 1997, di attuazione della direttiva 92/43/CEE.

per questi motivi

LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara l’illegittimità costituzionale degli artt. 5, comma 1, lettera c); 7, comma 2, lettera a), n. 4; 8, comma 4; 26, comma 1, e 27, comma 3, della legge della Regione Piemonte 29 giugno, 2009, n. 19 (Testo unico sulla tutela delle aree naturali e della biodiversità);

dichiara l’illegittimità costituzionale dell’art. 7, comma 2, lettera a), n. 3, della legge della Regione Piemonte n. 19 del 2009, limitatamente alle parole «tutelare e», e dell’art. 7, comma 2, lettera d), n. 1, della stessa legge, limitatamente alla parola «tutelare»;

dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale dell’Allegato B della stessa legge della Regione Piemonte n. 19 del 2009, sollevata, in relazione all’art. 117, secondo comma, lettera s), della Costituzione, dal Presidente del Consiglio dei ministri con il ricorso indicato in epigrafe.

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 26 maggio 2010.